為什麼「依法拆王宅」無法逃脫行政責任?

本文最早發表於2012年3月29日。因感於此案陷入僵局,修改內容後,於4月19日重發。

按:我其實覺得很遺憾,半個多月過去,看重都更法第16條中的「權利變換計畫」與憲法人權關聯性的,似乎還是只有我。但這對人權支持者其實是很有利的,因為無論都市更新案的程序如何合法地跑、此法又有多惡,我都不認為台北市政府有確實履行這條法案的精神。我要重提這是一個「不尊重人權」的問題。我強烈希望大家不要繼續攻擊建商(除了揭發不法行為外,例如正在提告的那件事),而是把矛頭繼續指回台北市政府的行政官員。我特別推薦張鐵志先生的專欄文章:〈抵抗新威權民粹主義的推土機〉,裡面指出一種把政府一直以來對法律的雙重標準納入考慮的觀點,將有助於讓我們了解這個事件中的行政官員的責任所在。責任就是在「不尊重人權」,沒有別的。

在這次的台北市政府強硬要拆文林苑王宅的時事中,有人提了五花八門的說法想要證成它的正當性。其中最麻煩的,是某一種牽涉到民主本質的問題,它們想要試圖告訴我們,拆屋的行為不只是合法的,更是正當的、合乎權利的、合乎憲法的。

例如這種說法:

政府機關依法行行政,顧及絕大多數人的權益,是民主價值的體現,並無不當。

採取這種說法的,是聯合晚報的一名叫做王聖藜的記者。(來源

而根據郝龍斌市長發言人張其強的講法,則是(來源):

市府花了兩年多時間協調,但不能為了2戶人家,讓其他36戶已搬離家園2年多時間的100多名居民,一直有家歸不得。郝龍斌說,在5%和95%之間,市府必須有所選擇,市府依法執行,照顧最多數人的權益。

同一篇文章:

市府依法受理都市更新案申請,並依法定程序,在擬訂與審議計畫期間,透過辦理公開展覽、舉辦公聽會等機制周知所有權人相關計畫內容,且再經都市更新及爭議處理審議會審議通過後,始得核定實施,辦理過程公開且透明。

有關「釘子戶」王家所提疑義,經訴願駁回後,再提起行政訴訟,也經台北高等行政法院及最高行政法院裁定駁回;王家提暫緩執行訴求,經台北高等行政法院在3月15日裁定聲請駁回在案。

我在這裡便要就其中的兩點加以反駁,我主張:並不是多數決體現了民主的價值,也不是消極、被動地依行政就能逃脫行政責任;其中,我也會反駁一種說詞,它認為都更案在運作的過程中,政府其實沒有太多介入的空間,但其實是有的,那就是權利變換的問題。其中錯誤的根源,在於一連串概念的混淆,和他們對法的根源的隨意解釋。

什麼東西體現民主的什麼?

在一個國家裡,我們的多數決原則無疑地是有限制的。譬如,我們今天不能集結台北市民的95%進行公投立法,並要求不到5%的全台北市政府的官員將他們的財產全部充公,這是很顯然的(咦?可以嗎?)。但是,我們能夠透過多數決決定我們的首長、修改憲法、罷免首長。其原因並不在於多數決的「少數服從多數」原則,而是在於「平等」和「自由」原則;也就是說,在於權利的平等原則。多數決並不是一個基本原理,而只是一個必要作法。他不是目的,只是一個手段。民主的價值卻只能是在平等與自由這兩個目的上。這種想法,我現在立刻加以說明。

首先,我必須在這裡提出一個不斷被混淆的重要區別:權利利益,是完全不同的兩個概念。所謂權利,是指由憲法所保障的財產權、生命權等,這是不可轉讓、不可轉賣、不可侵犯的。所謂利益,則是完全不一樣的東西,它是可以被交易的。更精確來說,是權利才使利益能夠作為利益。譬如說,你沒有生命權的話,你擁有的東西都立刻對你而言變成沒有價值的。也就是說,權利才給你享用、使用利益的自由。

「權益」的說法,其實會讓這兩個概念相互混淆。這個混淆很可能使一個國家從民主政治變成暴民政治。

跟這次事件相關的,是財產權:可以自由使用你擁有的東西的權利。我要強調「有使用權」和「有財產權」是完全不一樣的,譬如說,你可以隨意呼吸,但是你不能阻止別人吸你呼吸的空氣,因為你雖然佔有空氣,但你沒有擁有它。

所謂權利變換計畫,就是要如何說服、強迫讓原先財產的擁有者,願意將自己所擁有的財產變換其形式的計畫(感謝匿名者的更正)。因為只有擁有財產的人,才有處置財產的權利。這和都更案的執行是兩回事,有些行為必須在權利變換被財產所有人認可以後才可加以進行,譬如將房子打掉、更改格局等。在權利變換這件事情上,建商沒有任何方法加以執行任何強制作法,唯一能對該權利變換有所作為的,便是政府,依憑所謂的公權力。

另一個事實是:法律的設立,便是為了保障權利。例如刑法便是為了保障財產權和生命權而設立的。國家就如此被賦予了一些可能侵害我們權利的暴力,像是監禁、死刑等,這是我們(其實是我們的先人)所容許的,這是因為我們希望自己的權利被保護,所以同意自己的權利被法律所威脅。但是,我們希望國家不能隨意去監禁另一個人,它只能依照法律去行使統治權。這就是所謂的共和國的想法。

多數決,就是建立在這個構想之上的,這個手段的核心原理其實很簡單,這是由康德所清楚說明的:因為生命是一種權利,並且是一切權利中最根本的,也是人和人的權利平等的基礎,因此多數決必須是一人一票制,這只是為了合乎目的,我們所能採取的唯一的手段。

因此,依照多數決和共和國的原則,人民訂定法律、選出行政官員,要求行政官員依法行政,這是民主共和國的原則。但因為權利才是法律的目的,法律只是手段,所以法律必須依照憲法而制定,否則便是無效的。

因此民主的價值不在由多數人支配少數人,也不在於少數人服從多數人,而是在於權利上的平等。不是在於多數決,而是在於人民立法,並且由人民決定由誰來統治。

只有法律依照人的權利而訂定出來,才決定了「我是人」而不是一般動物,不是物件、不是別人的財產。

但為了社會的穩定與開發,我們(至少,我們的先人)希望不要因為少數人的不配合而導致社會無法發展。先不論這發展的意思是什麼,這樣想以後,我們就賦予了政府一種權利:為了眾人的利益,可以立法限制少數人的權利(請自行參考憲法條文)。也就是說,我們可以按照法律,限制一些人的財產權。〈都市更新條例〉就是這種法律。

「依法行政」?

都市更新條例的第三章為「都市更新事業之實施」。政府的確是幾乎依照裡頭的實施要點進行。不過,有人已經開始連署反對其中的第25-1與36條,這兩條規定只要一個區域的人大多數人同意都更,就可以以某種方式進行強制性的權利變換。(可參考都市更新條例

不過除了這兩條的立法根基是知識分子們希望反對的以外,它的第16條也值得一看:「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議,應分別遴聘(派)學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表,以合議制及公開方式辦理之;必要時,並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」

我認為這是關於合憲法性的一個補充。但這個事件中,政府真的有將這一條的規定合理地進行嗎?

到今天,我們雖然了解到文林苑是一個畸零地,不可獨立開發,但是對於憲法原理之比例原則來說,它還必須進行進一步的分析。要給出這個客觀說法的必須是行政者。簡單來說,所謂比例原則,便是要求一個法或合法政策假如需要侵犯人們權利,必須:滿足合目的性原則、最小傷害原則和,與這次相關的:成本效益原則

為了來談成本效益原則,亦即所謂衡量性原則,讓我們再一次去看郝龍斌市長的說法:「不能為了2戶人家,讓其他36戶已搬離家園2年多時間的100多名居民,一直有家歸不得。」令人困惑的是,他為什麼說的是這些人的權益受損,而不是都更以後他們的可能收益呢?

原因很簡單,因為都更的收益不一定有說服力,但是這些人搬遷以後,權利受損的事實,是有無比說服力的東西。但我們可以發現,在這事件的發展過程裡,公共利益的內容,也就是付出的成本和所得的利益,是不斷在進行兌換的。簡單來說,原先不存在的效益,在成本付出越多以後,逐漸成為了下一步相關手段的效益。這就是預售屋問題的一般形式。

這顯露出都更法的一個嚴重問題。那就是這條法律制定將導致政府有非常大的空間進行周旋,甚至可以不進行比例原則的適用性的考量。為什麼?說明如下:

首先,都更法的前提「公共利益」,其評估我們雖一直都沒有見到,但打從一開始,當建商通過都更法的程序的那一刻開始,就已經在合法、也合乎那些願意都更者的權利的情況下開始做了。那些拿到好處而願意離開的人民,基本上是出於自願來共同開發的。

但是,隨著所謂「釘子戶」不斷被孤立起來,此時「公共利益」的考慮便變得強大起來了,因為大部分自願遷離的人都已經讓都更法的前提被達成了。這麼一來,當下最合乎公共利益的決定,就是透過都更法將釘子拔除,甚至不需要經過太多的分析:95%的居住權顯然大過5%的居住權的份量。權利變換,因此便可以成為以公權力強制執行的動作。就像我們現在看到的一樣。

因此,這是一個可被利用的法條,簡單來說,過程如下:本來不確定達到的前提,在沒有損害任何人的權利下便開始做,在開始做以後,它便累加了這過程中的成本,讓「公共利益」的質與量都被提升了,使得它直接通過比例原則的檢驗成了憲法准許的侵權行為了。

都更法,由此便可以被各種行政手段加以利用,但在這其中,在權利變換的問題上,合憲法性、合權利性的行政程序一直都沒有真正被行政官員加以考慮,而是直接採取公權力加以執行

在我的分析後,大家可以看到,不管什麼樣的都更案件,也不管公共利益如何,都可能「鑽進」這個合法程序。但是,我們也看到,這個「鑽進」並不是惡法所導致,而是由行政官員刻意地避開這法案,縱容建商採取任意手段、不在權利變換發生爭議時動輒公權力,因此符合該法中最核心的合憲法的精神,而造成這後果的。因此,只要我們去質疑行政官員違反了第16條,那麼,成功鑽進法案的行政官員,還可以因「合法行政」而開脫嗎?

有一種說法是成立的:都更法其實是一個由民間主動發起,政府作為其執行平台的法案。因此,只要都更案件通過了,政府在都更案的執行上便沒有介入的餘地,因為剩下的便是人民與人民自己的協商問題。

但在這裡,有一個問題除外,那就是在政府下令強制執行之前,沒有人能將你的房子拆掉。因此,政府對權利變換計劃的作法與判斷,是一個態度問題,是一個是否尊重人權的問題:

一個行政官員有義務去發現權利變換問題的爭議。但他們即使在這次的事件上,看到了爭議點,他們卻將他視為一個利益兌換的問題,而不將其看作是一個權利在實務上的衝突問題加以處理,這就是所謂的不重視人權。我們仔細來看,是誰賦予了建商有權利去動另一個人的財產?而且是以什麼樣的方式賦予了這個權利?又是以什麼樣的方法使王家讓渡出他的權利?他們有感到自己受到尊重嗎?

對不起,你的今天的權利變換計畫是有爭議的,而你你這樣的方式加以執行,就是你的責任。這是態度問題。

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12 responses to “為什麼「依法拆王宅」無法逃脫行政責任?

  1. 引用通告: 一個關於公領域討論的感想筆記 « Wayneh Philosophy

  2. 我的看法是,這個第17條在實際層面上沒有什麼運作的空間,因為他規範的是「主管機關」進行審核的方式,但是,在程序上,公聽會是一直到主管機關審核完畢才召開的,所以根本沒機會發生什麼「爭議」。這個條文變成一隻紙老虎,因為他不可能真的被遵守,也不可能真的被違背。

    • 這是一個都更法與憲法的重要聯繫,是一個能供我們檢視行政官員的態度的條文。因為行政必須以法為依據,他們可以說,因為都更案已成立,所以案子必須要跑完。而且我質疑的是,這條法案其實不是紙老虎,因為在權利轉移的計畫上,政府是唯一能夠有所作為的權力者,沒有人們所稱的那麼被動、消極。我懷疑他刻意忽視這法案的精神,並且這已經違反對人權的尊重了。謝謝,我會將這部分的論證加進去。

  3. 現在看來市府是依自己之前審核發佈的權利變換計劃
    直接認定王家符合,而未踐行實際審核程序
    以致會有您指出的16條爭點
    也就是當初王家房地列入權利變換計劃
    是經過以下四程序
    a.19條的實施者擬訂
    b.22條的多數同意
    c.16、19條的審議
    d.19條的核定發佈實施
    您認為
    ⒈權利變換計劃有問題,我同意
    ⒉在c.程序有憲法人權的問題,我意見如下

  4. 1
    法律未宣告違憲前
    應推定合憲
    就推定合憲之法律而言
    行為合法就合憲,違法就違憲
    2
    如果c.程序有問題
    就要問是16、19條法律違憲,或行為違法
    既然都市更新條例目前應推定合憲
    就只能先檢查行為違法
    3
    您文中某段:「而是由行政官員刻意地避開這法案,縱容建商採取任意手段、不在權利轉移(改為"變換")發生爭議時動輒("輒"改為"用"?)公權力,因此(加"不"字?)符合該法中最核心的合憲法的精神,而造成這後果的」,本意應是指公權力未依16、19條處理權利變換爭議,所以應該是行政官員未踐行法定審核程序,而違反16、19這兩條法律。這與我觀點相同,不必上升到憲法人權層次。:)
    4
    其實不只c.有問題
    a.也有問題
    當建商未經同意將王家納入權利變換
    依民法118條其效力未定
    不會因b.的多數同意而生效
    經過c.d.程序,這部份會生效嗎?
    依民法118條,王家未同意不生民法效力
    依行政程序法110條卻在送達後發生公法上效力
    有公法效力所以建商可請求政府代為強拆
    不生民法效力所以就算房子拆了
    要在王家土地施工仍得面對王家抗爭
    此外,王家在a.程序明確拒絕時
    權利變換計劃關於王家部份效力如何
    公法上那就又有的爭了
    (請注意這裡討論同意時,是討論同意、未同意即意向不明、拒絕同意三種情形)
    5
    *比例原則在行政程序法7條有規定
    *權利變換,您全文仍有未改正的地方
    *第3條5款權利變換的定義建議您參考

    • 您的說法很有意思,我從未將16、19點考慮進來,照您所說,如果這是法庭上的依據,或許可以證成它的違法性!

      您的法學素養比我要好,非常感謝指教。我會在研究後將您的看法加入我的思考,更深刻地反省合法性與權利問題。

      就1與2來說,我先回答設法避開您的攻擊:首先,本文並不認為行為違憲,我只認其心態為「不重視人權」;再來、我沒用到「行為違法」的假設。本文的目的,完全是在人權基礎上找到證成,而不是就合法性上找到證成。

  5. 權利變換是指權利由A形式變換為B形式
    權利轉移是指權利由甲主體轉移到乙主體
    例:
    *
    甲乙二人均等共有A物
    甲對A的所有權形式是均等共有(乙亦然)
    若將A物均分為BC二物時
    則B物仍為甲乙二人均等共有(C亦然)
    甲對B的所有權形式仍是均等共有(乙亦然)
    此時進行共有物分割
    依民824-1條甲乙分別取得BC所有權
    甲對B的所有權形式
    由均等共有形式「變換」為單獨所有形式
    *
    接下來如果甲移轉B所有權予乙
    則B所有權由甲主體轉移到乙主體
    *
    也就是
    甲與他人共有A
    權利變換後
    甲自己擁有B
    權利轉移後
    B的主人變乙
    。。。
    當然都市更新條例的權利「變換」更複雜:
    都市更新事業計劃依57條實施完成後
    發生3條5款的權利變換效果
    也就是權利變換後,「新」形式的權利
    依35條視為原有,即變換前「舊」形式的權利
    *
    但其中似乎不涉及權利「轉移」

  6. “有些行為必須在權利變換被財產所有人認可以後才可加以進行"
    這句話通常是對的
    但有些情況會出現爭議
    例如所有人長期行方不明(像魯濱遜)
    Q1:其鄰居在都市更新上受牽制是否合理?
    例如公同共有人眾多以致無法達成民法828條3項一致決議
    例如所有人死亡,財產繼承問題卻纏訟經年而未決
    例如所有人病重昏迷或未滿七歲,而無親屬配偶者
    …Q2:所有人認可是否絕對必要?
    “…這就是預售屋問題的一般形式。"
    Q3:這段論證非常精巧,在方法上是否有特別名稱?
    覺得眼熟。:)

  7. "預售屋問題的一般形式"這段論述,對照目前發展,同意戶與不同意戶的針鋒相對;我不得不為您的洞見而折服。

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